湘水之珠 教育 中国营利性民办学校应该享受税收优惠吗

中国营利性民办学校应该享受税收优惠吗

对营利性民办学校提供税收优惠是保持其市场竞争力的必要选择

从我国民办教育30多年来的发展实践观察,民办学校整体上有超过公办学校的市场竞争力。分类管理以后,民办学校一分为二,非营利性民办学校在原有竞争优势的基础上预期将会得到更多的政策扶持,此类学校的市场竞争力应该不会下降。但是,营利性民办学校是否能够保持原有的竞争力则是一个疑问。与非营利性民办学校相比,营利性民办学校在目前的分类管理框架下将在两个方面受到负面影响。

一是财政资助下降。《全国人民代表大会常务委员会关于修改的决定》(简称《修法决定》)第七条规定:“县级以上各级人民政府可以采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持;对非营利性民办学校还可以采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施。”这意味着今后营利性民办学校得到政府补贴的可能性大幅下降。这个判断在2017年1月18号公布的国发[2016]81号文件《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)中得到证实,其中第六条要求“建立差别化政策体系。国家积极鼓励和大力支持社会力量举办非营利性民办学校。各级人民政府要完善制度政策,在政府补贴、政府购买服务、基金奖励、捐资激励、土地划拨、税费减免等方面对非营利性民办学校给予扶持。各级人民政府可根据经济社会发展需要和公共服务需求,通过政府购买服务及税收优惠等方式对营利性民办学校给予支持”。

二是税负成本上升。相对于修法前的非营利组织状态,修法后的营利性民办学校须到工商行政管理部门进行企业法人登记(《民办学校分类登记实施细则》第九条规定正式批准设立的营利性民办学校,依据法律法规规定的管辖权限到工商行政管理部门办理登记),学校运行期间需要缴纳增值税、企业所得税、房产税等多项税负(《财政部国家税务总局关于教育税收政策的通知》财税[2004]39号,简称《税收通知》)。初步测算表明,如果营利性民办学校缴齐这些税,相对于非营利性民办学校将大幅增加办学成本30%以上。

综合以上两个方面的政策预期,营利性民办学校的市场竞争力下降难以避免,如果营利性民办学校指望通过提高收费来抵消前述政府资助下降和税收成本上升的财务压力,那么,无论是经验还是经济学的理论分析都会得出营利性民办学校市场竞争力将下降的结论。为了避免营利性民办学校丧失市场竞争力,对营利性民办学校提供税收优惠成为必要的政策选择。

教育的“政府责任产品”属性使税收优惠具有政策合理性

对照我国民办教育在修法前的政策实践,对营利性民办学校提供税收优惠并不存在制度上的冲突和实践上的障碍,学术界和政府职能部门的困扰在于对营利性民办学校提供税收优惠政策的理由缺乏系统的论证和普遍的说明。这既是修法前对要求取得合理回报的民办学校的税收优惠政策十几年难以出台的重要原因,也是本次《修法决定》和国务院《若干意见》对营利性民办学校税收优惠政策依然语焉不详的问题所在。

上面对营利性民办学校提供税收优惠政策的阐述是基于实践理性的视角:没有税收优惠政策,营利性民办学校的市场竞争力下降,竞争力下降导致举办民办学校风险增加,风险增加导致民间投资减少,民间投资减少导致民办教育发展受挫和分类管理的失败。因此,对营利性民办学校提供税收优惠政策是必要的。但是,这种基于具体政策目标的必要性论证难以回应对分类管理必要性的质疑:获得税收优惠的营利性民办学校相当于修法前要求取得合理回报的民办学校,那分类管理还有必要吗?同时也难以回应对营利性民办学校税收优惠政策合理性的质疑:营利性民办学校竞争力不足需要税收优惠,那是否所有竞争力不足的行业或企业都需要税收优惠呢?所以,要说明营利性民办学校税收优惠政策的合理性,我们还需要一种新的分析视角和论证逻辑。

教育在现代社会具备了两个重要的功能:一方面,教育是每个社会成员的生存必需品,人们只有接受教育才能在社会上生存与发展,由此导致社会对教育的需求日益旺盛;另一方面,教育又是国家之间竞争的重要基础,国力的竞争,在一定程度上就是教育的竞争。这两个方面的结合,使教育在现代社会成为政府必须予以保障的公共产品。因此,在公办教育和民办教育共同发展的格局中,民办学校终止办学就意味着政府需要用更多的公共资源来保障原有的教育供给格局。为了更生动、更深刻地刻画教育在现代社会中的这种特点和功能,我们可以将教育称为“政府责任产品”,以凸显政府对教育供给的责任主体地位。有了这样的观念基础,立即可以得到一个推论:民办教育使政府能够更好地履行其教育责任,因此,任何以低于公办教育办学成本向社会提供教育的民间办学行为都应该受到政府的鼓励和支持。这就为政府对营利性民办学校提供税收优惠政策确立了合理性基础。

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